Аспекти адміністративної реформи України

Автор: Сергій Удовік

Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України. Випуск 2, частина II, 1999, с. 261-264.

Будь-яка система управління працюватиме ефективно, якщо її вплив на об’єкт управління буде, по-перше, збалансований між двома граничними позиціями – тоталітарним контролем, з одного боку, та хаосом – з іншого, й, по-друге, якщо існуватиме зворотний зв’язок, що повертає систему до збалансованого стану. Існує негативний та позитив­ний зв’язок. Негативний зворотний зв’язок спрямований на стриму­вання змін та підтримання сталості. Система управління в Україні, що дісталася у спадщину від СРСР, будувалася здебільшого на вдосконаленні та поліпшенні негативного зворотного зв’язку, при цьому позитивний зворотний зв’язок з його можливостями зовсім не використову­вався. Цей недолік був притаманний і західним країнам, але вони ще у 70‑ті рр. почали приділяти цьому питанню особливу увагу. А із вступом світової цивілізації в інформаційну еру західні країни визнають особли­во гостро необхідність у позитивному зворотному зв’язку. Як пише Е. Тоффлерт [1], “учені відзначають, що на стабільність звертається надто велика увага, тоді як на зміни взагалі не звертають аніякої уваги. Вони доводять, що треба значно активніше досліджувати “позитивний зворотний зв’язок”, тобто процеси, що не стримують зміни, а навпаки, посилюють його, не встановлюють сталий стан системи, а заперечують цей стан, інколи навіть пригнічуючи його [1, с. 491].

Особливу увагу на цю проблему слід звернути в Україні, тим паче, що у нас практично немає досвіду організації таких зв’язків на жодному ієрархічному рівні управління.

Подана на розгляд “Концепція адміністративної реформи в Украї­ні” передбачає важливий елемент позитивного зворотного зв’язку – інститут міністрів як державних політичних діячів.

Також передбачена необхідність делегування повноважень та де­централізація, проте останнє, скоріше, є наслідком позитивного зво­ротного зв’язку, а не самим інструментом. Спинимося на основних напрямках запровадження саме принципів позитивного зворотного зв’язку, детальний розгляд яких вимагає додаткових досліджень стосовно особливостей української адміністративної системи управління.

Перший напрямок. Необхідно кардинально змінити цілеустановку держслужбовців. Цілеустановка має бути спрямована на скорочення документообігу, ієрархічних зв’язків та розширення горизонтальних зв’язків. Необхідно стимулювати, залежно від сфери діяльності держурядовця, або економічну зацікавленість зростанні виробництва, або, якщо це стосується населення, зацікавленість у збільшенні кількості позитивно вирішених питань та якості й оперативності наданих населенню по­слуг. “Керівник – це вже не людина, що віддає накази та вказівки, а людина, що відповідає за застосування й ефективність знань... Він скоріше, перетворюється у диспетчера, що розподіляє потоки інфор­мації” [2, с. 4].

Крім того, необхідно розробити систему стимулювання та заохо­чення тих керівників, які успішно розкривають потенційні можливості своїх підлеглих, успішно делегують повноваження й надають свободу для реалізації підлеглими їхніх прагнень.

Ефективним засобом проти бюрократизації апарату управління є запровадження горизонтальних зв’язків. Слід заохочувати та закріпля­ти цілеустановку вирішення питань на горизонтальному рівні, а не через ієрархічний рівень. Найсучасніші дослідження інформаційного суспільства показують, що основною формою організації суспільства є, за виразом Д. Мергера, “клітинно-органічна структура” [3, с. 29] або, як вважає Д. Тапскотт, “молекулярна структура, що основана на індивіді” [4, гл. III].

Позитивна установка безпосередньо стосується і системи штрафів. Відрахування будь-якого відсотка на користь органів, які перевіряють (ДНАУ, ДМКУ та ін.), вмикає потужний негативний зв’язок, що призво­дить до згортання економічної діяльності. У ці служби також можна ввести позитивні зв’язки, як, наприклад, якість обслуговування у мит­них органах чи преміювання залежно від збільшення відрахувань, по­в’язаних із зростанням виробництва для ДНАУ. Зміна цілеустановки з негативної на позитивну здебільшого пов’язана також із спонукальни­ми мотивами, відомими в психології, але ми не будемо спинятися на цій досить великій проблемі.

Другий напрямок. Активне впровадження не лише політичного контролю діяльності держапарату через інститут міністрів – політичних діячів та не лише через збільшення прозорості діяльності держструктур, але, насамперед, шляхом здійснення позитивного зворотного зв’язку завдяки взаємодії з громадськими об’єднаннями підприємців. Це особли­во актуально при розробці різноманітних законів та постанов, що обо­в’язково повинні проходити експертизу у зацікавлених громадських організаціях підприємців та візуватися ними до введення їх в дію чи перед подачею до Верховної Ради. Добре відомо, що найкращі “кабінет­ні” розробки не можуть врахувати життєві реалії, особливо в умовах становлення інформаційного суспільства.

Третій напрямок. Необхідно демонтувати сталінську систему ко­лективної відповідальності, а якщо бути точним, то колективної безвідповідальності. Персональну відповідальність слід запроваджувати насамперед у вищих ешелонах влади. При цьому персональна відпові­дальність має поширюватися не лише на виконання указів, ухвал чи розпоряджень, а передусім на якість їхньої розробки та підготовки. З цим безпосередньо пов’язана проблема делегування повноважень. Пе­редача повноважень на нижчі рівні ієрархічної вертикалі безпосередньо пов’язана також із передачею у тому ж обсязі відповідальності за їхнє успішне виконання. Третьою умовою успішного делегування повнова­жень є наявність контролю з боку вищестоящого органу, що передавав повноваження. Ці питання вимагають особливого методологічного опра­цьовування стосовно різноманітних сфер державних служб через но­визну цього ефективного інструменту, що перешкоджає зростанню бюрократичного апарату та підвищує швидкість реакції системи управ­ління на зміни знизу. Особливо важливим є збалансоване відношення між повноваженнями, відповідальністю та контролем.

Окрім зниження навантаження на вищестоящі органи, вони змо­жуть оперативно отримувати реакцію об’єкта управління “знизу”. Як пише Е. Гідденс, “головне відкриття двадцятого сторіччя полягає у тому, що складні системи, подібні сучасним економікам, не можуть бути ефек­тивно підпорядковані кібернетичному контролю. Детальна й постійна сигналізація у них повинна виходити скоріше “знизу”, аніж бути спря­мованою “згори” [5, с. 114].

Четвертий напрямок. Активна інформатизація держустанов із використанням мережі Internet. Завдяки цьому з’явиться можливість не лише перейти на горизонтальний рівень управління, полегшити кон­троль з боку вищестоящих органів та скоротити час обробки документів й прийняття рішень, різко скоротить документообіг, а й дозволить по­вернути держструктури обличчям до громадян, що дістануть можливість безпосередньо контролювати проходження документів (в яких вони за­цікавлені) без складних систем записів на прийом тощо. Крім того, це дасть змогу так організувати роботу держустанов, що громадяни взагалі не будуть безпосередньо спілкуватися із чиновниками. Так, у штаті Вашингтон ще в 1994 р. з’явилася мережа із 11 загальнодоступних інфор­маційних кіосків, завдяки цьому кожний громадянин мав можливість прямого доступу до інформації штату з широкого кола питань, якими займалися 20 управлінь [5, с. 223]. Таким чином, не тільки громадянам було значно полегшено вирішення багатьох питань, а й у адміністрації штату з’явилася можливість встановлювати швидкий зворотний зв’язок і вирішувати проблеми ще у зародку.

Ще далі пішла Канада. В 1994 р. уряд Канади підготував “Проект перетворення послуг урядових органів за допомогою інформаційних технологій” [5, гл. 6].

Упровадження цих заходів не тільки дозволять повернути дер­жавні структури обличчям до народу, а й значно прискорять розвиток країни.

Список використаної літератури:
1.Тоффлер Э. Третья волна. – М.: ACT, 1999.
2.Удовік С.Л. Що таке інформаційне суспільство // День. – 1999 8 трав. – № 64.
3.Роджерс Ф.Дж. IBM. Взгляд изнутри. – М.: Прогресс, 1990.
4.Tapscott D. The Didital Economy. – Mal Jrow Hill, 1996.
5. Гидденс Э. Последствия модернити. – 6 кн. Новая постиндуст­риальная волна на Западе / Под ред. B.Л. Иноземцева. – М.: Academia 1999.